二○○八年全球金融海嘯爆發後，中央推出「4萬億」經濟刺激措施，紓緩外圍經濟下滑對中國經濟帶來的衝擊。地方政府為了完成上級指令，紛紛成立地方政府融資平台公司，向銀行體系進行大規模借貸。
據國家審計署之前做統計，截至二○一○年底，全國地方政府債務餘額高達10.7萬億元（人民幣‧下同）。筆者多次提出，當中不少效率低的項目，根本未能產生足夠回報償還貸款，部分銀行的壞帳總額無可避免上升。
有見及此，中央在二○一○年後，逐步收緊地方融資平台的貸款力度。縱然如此，據審計署在去年十二月三十日發表的最新統計指出，截至二○一三年六月底，地方政府債務餘額高達17.89萬億元。地方政府債務餘額佔國內生產總值（GDP）的比重由二○○八年的18%升至二○一三年的28%。
不少內地評論包括國務院亦指出，該比重在過去五年間，只上升了10個百分點，總體來說仍然是「安全可控」，筆者對於這種「安全可控」的說法存有保留。
首先，地方政府性債務餘額佔GDP的比重上升緩慢，並不代表地方政府債務上升緩慢，而主要是GDP在過去五年的平均增長仍保持在8%左右。事實上，從審計署的數字反映，地方政府債務在過往兩年半間上升7.19萬億元，升幅達67.2%。
此外，某些高危地區，債務違約的風險依然極高。根據審計署抽查36個地級市政府的負債情況，截至二○一二年底，共有16個地級市政府的負債比率超過100%，當中更包括9個省會城市。
由於大部分地方債的資金來源均是銀行，假若某幾個高危城市出現債務違約，很快便會蔓延至其他銀行和金融機構，對整體銀行系統構成的風險絕對不容忽視。
再者，過往數年地方債務違約不多的情況，有賴銀行容許地方融資平台公司「借新還舊」，維持足夠的流動性和資金鏈不斷的局面。
但估計在二○一四、一五和一六年三年的應償還地方債務，分別為1.67萬億、2.6萬億及1.64萬億元，加上中銀監已提出要在二○一四年確保銀行不會增加地方平台融資貸款，以「借新還舊」的方式保持地方債務零違約的神話遲早破滅。流動性緊張的局面將在二○一四年繼續，像去年年中發生的「錢荒」極有可能重臨。
政府包底避免違約
要真正做到「安全可控」，中央先要找出高危地區及融資平台，實質估量風險水平，在極高違約風險的融資平台，必須要及早處理，中央政府的小規模包底，或者不可能避免，但總比違約風險對金融體系所帶來的不穩定性成本較低。
在新增貸款方面，嚴控地方融資貸款絕對合理，但絕不能過緊，否則只會令市場的流動性銳減，資金鏈斷裂，金融風險只會再被推高。
鄺志良
香港公開大學人文社會科學院副教授，主要研究包括中國經濟政策及發展。