權責利益擺不平 金改不進則退

第四次全國金融工作會議今年下半年召開,最重要的議題是金融國有資本管理體制改革。這會議本身,意含了國有金融資本「家大業大」,但管理體制權責並未理順的現實。國有銀行進行的商業化改革,不過是低端的改革,現在看來,不僅低端商業化仍然「國有」程度很高,商業化程度很低,甚至高端的管理體制還未釐清,亦談不上改革有成,以致國有商業銀行的「老闆」或「婆婆」一團糟,以及中央匯金及中國投資有限公司(中投)的歸置失序。

本來金融國有資本管理體制是○七年時討論的,其時「大老闆」、「大婆婆」——財政部提出過「金融國資委」的建議,結果因爭議擱置。引發爭議原因並不難明,在中國政府的行政板塊中,縱橫交錯的行政隸屬,權責、利益本就不易擺平,金融國資委建議碰到阻滯,理據多多,無非有關角色衝突、權責收放橫生阻力,開會討論不過是利益一再講數,長期爭拗不果絕不出奇。

這個歷史疑難,能在新形勢下順利破解並不樂觀。○七年金融國資委的建議胎死,財政部成立中投,後將匯金納其麾下,似是解決了央行持匯金的角色衝突,但不過是製造了新的衝突。中投、匯金這些疑似「半官方」機構還是官家分支。中投直屬國務院,至少以副部級機構,和財政部只是「半個身位」之差,匯金一、二把交椅也是副部級「官階」。這些分支成為安置「下崗」高官的俱樂部,而換了崗的副部級高官,仍以在政而不是在商的思維處事居多。

官位相近,各有利益,三大機構形成三股勢力。即使不提行政及人事分野,三者不易磨合,在「天賦」職能上角色衝突也是明顯的。匯金一直是金融國資的出資人,是財政部之外的準政策性機構,而中投是商業化機構,互為隸屬已經不倫不類。實際上匯金以出資人之身份,對商銀高管薪酬績效,以至問責、「換血」多所決策;而財政部也有實權,越過匯金去管同樣的事。彼此既不是和諧的隸屬,也不像規範的制衡,更似尷尬的扯皮、內耗為虞。

當初對金融國資委的建議,曾有利益鏈條太多,行政色彩過濃,背離市場化方向的批評。究其實,時過多年,體制了無進步,主要與產權基礎有關。國企改革的宗旨是建立現代企業制度,即實現產權多元化,完善企業管治。已進行的改制距離上述目標太遠,商銀上市改制後還有倒退現象,譬如國有商銀的外資戰略拍檔退股套現後,匯金出資接手,國有股權比例不斷加重,反削弱了商業化,強化了行政色彩。

要根本擺平角色衝突,明確管理體制,先要產權多元化,以及設立股東大會、董事會等法人治理程序,才能減少行政管治的色彩,弱化現行的金融國資管理的利益鏈,才容易擺平政策管理的歸屬。只有形成企業層面的法人治理,管理層面的法制治理,才算得上國際化、市場化的體制模式。現在的大政府、特大國資股東的控股模式,面向民間資金實現產權多元化,兌現政府公共服務式管治,達致國退民進的較佳途徑,而且民間資金分散股權,要比大比重的國資或外資安全。這樣簡單的改革目標行政上疏於推動,不是缺乏認知,而是既有利益與權力不願撒手而已。