龍七公:中國官場「公署」的設置變遷

作為「港版國安法」的內容之一,中央將在港設立維護國家安全公署,這是繼中聯辦、駐港部隊、外交特派員公署之後,又一個重量級的中央駐港單位。這也是中央港澳工作領導小組成立後的一記重拳。

在中國的黨政機構序列中,署的設置並不多見。相比較於眾多部、委、局、辦,「署」堪稱是使用率最低的機構名稱,主要可分為四類。一是審計署,這是國務院二十六個組成部門中唯一以「署」命名的,也是中國政治地位最高的署。一八年改革後,同時成為中央審計委員會辦公室。審計署並新組建中央機關審計局,港澳辦和兩個中聯辦的財務都納入該局監督。

二是國務院直屬機構,目前包括海關總署、國際發展合作署、新聞出版署三個。總署是正部級,署則是副部級。建國之後,還曾設立過情報總署、新聞總署、出版總署,在歷次機構改革中陸續被撤併。

三是地方行政機構。自一九四九年建國後,各省普遍設立地區行政公署,管轄若干縣。行政公署是省政府派出機構,並非一級政府,其首長稱專員,由省政府任命,而非人大選舉。但實際上行政公署發揮着省、縣之間一級政府的作用。隨着改革開放以後大規模的「地改市」,幾十年來絕大多數地區行政公署改為市政府。目前全國僅剩下七個行政公署,新疆五個,西藏、黑龍江各一個。

四是中央派出機構,即外交部駐港、澳特派員公署。此次派駐香港維護國安公署,是又一機構創設。

署在內地政治體系中,更強調執行性、事務性。譬如海關總署只負責出入境監管和關稅徵收,而關稅政策決策等由財政部掌握,進出口管理則由商務部負責。歷史上,海關總署曾長達二十七年併入對外貿易部,直到一九八○年才改為直屬國務院。新聞出版署在一八年機構改革後劃歸中央宣傳部;國際發展合作署負責對外援助事宜,由中央外事工作委員會辦公室領導。

統一領導 垂直管轄

至於地區行政公署、外交特派員公署,更是強調「派出機構」屬性,凸顯集中統一領導和垂直管轄,對授權主體負責。維護國安公署,亦屬於此類。

北京還有一些部委雖然也有特派員設置,如商務部、審計署,都在全國設有十幾個跨省的特派員,級別相當於司局級,但機構名稱是特派員辦事處,並非公署。從建制上看,公署相對於辦事處,更具實體化、綜合性特徵,功能更為多元完善,地位也更高。這與外交、國家安全事務的主權象徵意義更加相稱,也可更好匹配相關工作銜接。

從授權主體來看,駐港的兩個公署存在差異。外交部駐港特派員公署由外交部派出,而外交部只是國務院組成部門之一。而新設的維護國家安全公署,規格更高,乃是以中央人民政府名義派出,這在名義上與中聯辦是相同的。除了顯示中央對維護國安的高度重視,也從側面折射出該項工作牽涉面之廣,或遠超單個部門職責範疇。