北京九七收回香港主權，實施「一國兩制、港人治港、高度自治」，最初之理念是換一面旗幟、換一個港督就OK。後來，在中英談判中，問題愈談愈複雜，北京發現，如果按最初的想法辦事，英國人就會把九七後的香港搞成「完全自治」，搞成「變相的政治獨立的實體」，中國根本不能在主權和治權上真正收回香港。中英談判期間，英國人不但在談判桌上不斷爭取香港自治權的「最大化」，而且在談判桌外積極部署「還政於民」，推出香港政制改革，要把香港權力「植根於本地人」。
北京一看不對頭，馬上收緊口風，提出「反制」條件，只換一面旗幟、一個港督的說法曇花一現。當然，出於現實考慮，北京最終和英倫達成的聯合聲明及制訂的《基本法》，條件還是很寬鬆的，「一國兩制、港人治港、高度自治」還是有很大空間的，在「只換一個港督」問題上基本「維持原議」。九七年的香港行政管制架構、權力交接，北京只委任了一個董建華當行政長官，整個港英政府及所有高官皆「直通」香港特區政府；在他們的頭上，也只換了一面旗幟，換米字旗為特區旗而已。
當年，北京以為只換一個港督就OK的想法，是因為很表面地認為，香港實施英國的文官制度，每次英倫換一個港督都可以絲毫不亂、揮灑自如、有條不紊的管治好香港。故此，北京只要照辦煮碗，保留這個文官制度，換一個北京任命的港人「港督」，不也是可以令香港五十年不變地保持繁榮穩定，繼續生金蛋嗎？
然而，北京發現，自己任命的港人「港督」原來管不了英國文官制度培養的公務員領導層，於是要讓行政長官有更直接的權力，推行高官問責制，在公務員架構上組建一個只聽命行政長官的權力班底，並把自己相中當未來特首的人放進這個班底，任命為「問責高官」培養鍛煉，這也是唐英年成為「最資深」的「疑似特首」人選之由來。