名家筆陣:土地財政末路

中國地方債問題非同小可,審計署今年初公布地方債規模約18萬億元人民幣,有人更以此與美國「雷曼時刻」相提並論。近數月內地樓市降溫,四月間,70個城市當中僅44個城市樓價錄得按月升幅,比三月的56個大幅回落。五月一線城市住宅地平均樓面地價環比大幅回落34%,更不時出現流拍,顯示土地市場降溫,對於倚靠賣地收入的地方政府是當頭棒喝。

平衡社會成本效益

一個有趣的問題是:以地價收益支持地方財政,對不對?十九世紀美國社會運動家亨利佐治倡議單一稅項(Single Tax),認為只向土地徵稅已足夠應付政府支出,連所得稅、銷售稅都不用。

他的分析經得起現代經濟學的檢驗,諾貝爾經濟學獎得主Joseph Stiglitz一篇與Richard Arnold合寫的論文,就是以「亨利佐治定理」為主題。按照亨利佐治的分析,政府支出如物有所值,理應反映在地價上升,政府只向地租(Land Rent)為對象徵稅,既可保持支出合理有節制,也可避免打擊投資、工作意欲或扭曲消費。

可見,以地價收益來支持地方政府支出,不但沒有問題,更是可取的。然而,政府靠賣地維持支出,不等於可任意賣地增加收入。賣地供發展之用,必須衡量對社會造成的成本和獲得的效益。社會成本高於社會效益的造地,不論移山填海或剷平森林,都應廢止;相反,成本低於效益的造地應放行。可見以地價收益支持地方財政,應接受財政收入有制約、不能超支然後盲目賣地填數。

地方政府過度開發

正因為造地有社會成本,香港不應任意開發土地,也不應為求高增長去開發土地,但要解決市民基本生活需要。市民不應因為自己已解決市了基本居住需要,便漠視其他人惡劣的居住環境。香港固然不應調控土地供應抬高地價,因為高地價政策不合理,亦沒見到政府有這情形,因此我不相信香港有所謂高地價政策這回事。

在內地,基於過往地方官評估政績多以經濟增長為重點,地方官傾向過度開發,製造很多有屋無人住、有商場無租戶的「鬼城」。隨着「土地財政」 重挫,地方官谷高經濟增長的空間大減,債務危机一觸即發。財政相對穩健的可發地方政府債;財政紀律鬆散的地方政府,發債有相當難度,令部分地方政府財政支出大幅收緊,相信是經濟放緩和進口放緩的主因。

何濼生

香港大學經濟系學士、多倫多大學經濟學博士,專攻政策研究。研究範圍包括社會保障、教育、醫療、房屋、宏觀經濟、國際金融等。曾任職加拿大安大略省政府經濟部及安大略省經濟局,回港後在香港中文大學及嶺南大學先後任教,現為嶺大教授及公共政策研究中心主任。