名家筆陣：土地財政末路

平衡社會成本效益

一個有趣的問題是：以地價收益支持地方財政，對不對？十九世紀美國社會運動家亨利佐治倡議單一稅項（Single Tax），認為只向土地徵稅已足夠應付政府支出，連所得稅、銷售稅都不用。

他的分析經得起現代經濟學的檢驗，諾貝爾經濟學獎得主Joseph Stiglitz一篇與Richard Arnold合寫的論文，就是以「亨利佐治定理」為主題。按照亨利佐治的分析，政府支出如物有所值，理應反映在地價上升，政府只向地租（Land Rent）為對象徵稅，既可保持支出合理有節制，也可避免打擊投資、工作意欲或扭曲消費。

可見，以地價收益來支持地方政府支出，不但沒有問題，更是可取的。然而，政府靠賣地維持支出，不等於可任意賣地增加收入。賣地供發展之用，必須衡量對社會造成的成本和獲得的效益。社會成本高於社會效益的造地，不論移山填海或剷平森林，都應廢止；相反，成本低於效益的造地應放行。可見以地價收益支持地方財政，應接受財政收入有制約、不能超支然後盲目賣地填數。

地方政府過度開發

正因為造地有社會成本，香港不應任意開發土地，也不應為求高增長去開發土地，但要解決市民基本生活需要。市民不應因為自己已解決市了基本居住需要，便漠視其他人惡劣的居住環境。香港固然不應調控土地供應抬高地價，因為高地價政策不合理，亦沒見到政府有這情形，因此我不相信香港有所謂高地價政策這回事。

在內地，基於過往地方官評估政績多以經濟增長為重點，地方官傾向過度開發，製造很多有屋無人住、有商場無租戶的「鬼城」。隨着「土地財政」 重挫，地方官谷高經濟增長的空間大減，債務危机一觸即發。財政相對穩健的可發地方政府債；財政紀律鬆散的地方政府，發債有相當難度，令部分地方政府財政支出大幅收緊，相信是經濟放緩和進口放緩的主因。

何濼生

香港大學經濟系學士、多倫多大學經濟學博士，專攻政策研究。研究範圍包括社會保障、教育、醫療、房屋、宏觀經濟、國際金融等。曾任職加拿大安大略省政府經濟部及安大略省經濟局，回港後在香港中文大學及嶺南大學先後任教，現為嶺大教授及公共政策研究中心主任。