龍七公:外交新態──淡化國別 議題主導

年初歲末,中國政府對二○一七年的外交工作進行展望。中國外交部提出了為十九大創造良好的外部環境、辦好未來「一帶一路」和「金磚國家論壇」兩場重大活動、推動中美等大國關係等,為二○一七年的外交重點。

這樣分析,二○一七年中國外交的特點將是注重具體的議題,以及發展與特定國家的關係,而這很有可能會成為未來中國外交領域改革的風向標。

政府體制故步自封

中共中央總書記習近平自二○一二年執政以後,在外交領域創造了許多新的概念和議題,前所未見。例如,將中國與世界大國的關係定義為「新型大國關係」,將中國與發展中國家的關係,利用「一帶一路」思維加以擴充,創造了「命運共同體」、「總體安全觀」、「親誠惠容」等新的外交、安全概念。

這些概念共同的特點是可以同時適用於很多國家和地區,而不再僅局限於去定義中國與某個特定國家之間的特殊關係。

中國政府傳統的針對外交工作的研究以及政策制訂,是以國別加以區分的,例如中美關係、中日關係等。在外交部門和科研院校裏,國際問題研究通常也以國別或者地區來劃分。

而習近平執政後對外交政策的制訂,愈來愈顯示出以議題為導向,例如提出「二十國集團合作」、「南海問題」、「釣魚島問題」、「氣候變化問題」等以議題為導向的外交政策制訂,與傳統明顯有別。

拿南海問題來看,如果僅從地理上劃分,應該具體由中國外交部的「亞洲司」來制訂相應政策;但是如果從南海問題的本質是海洋領土爭議角度出發,又應該由「邊海司」管轄;同時,南海問題還涉及到法律問題,需要由「條約法律司」介入。

最後,隨着南海問題的發展,美國、澳洲等域外大國開始積極介入,又將涉及到「北美大洋洲司」等其他外交部司局的工作範疇。同樣道理,科研院校的「美國研究中心」、「越南研究中心」等專司各國課題的研究中心,同樣很難單獨進行南海問題的整體研究。

科學界有一個共識,當理論解釋不了現實的時候,應該去反思理論,而不是去反思現實。今天世界各國在外交上面臨的眾多挑戰,也許不是因為世界變得更危險,而是政府和體制故步自封。

隨着中國成長為世界級大國,除了中美關係之外,中國與眾多國家的雙邊關係開始複雜起來,顯得並不是那樣重要;但另一方面,身為一個世界大國,必須要對全球整體局勢和地區熱點問題有所把握和作出貢獻。「恐怖主義」、「氣候變化」、「全球金融治理」等問題,不再有地域和國別的界限。

面對如此紛繁複雜、專業性極強的國際事務和議題,僅僅依靠體制內的職業外交家來制訂政策,益發不現實。當前,國家提出發展各個領域的「高端智庫」,就是朝着解決問題邁出了第一步。

改革工作從上至下

另一方面,很多改革之所以能夠成功,是因為進行了從上至下的改革工作。改革開放初期,正是有了第二代領導人鄧小平的「實踐是檢驗真理的唯一標準」,才有了「包產到戶」的最終順利實施。

十八大之後,習近平對黨的內部進行了很多改革,對軍隊進行了大規模的改編,從習近平提出眾多的外交新概念和新議題可以看出,習領導的政府對中國的外交工作有着更高的要求和追求,未來中國政府在外事領域的改革也必將展開。