龍七公:國家部委合併 五種模式各異

中共中央機關刊物《求是》雜誌,日前發表了「國家鄉村振興局黨組」的署名文章,這是該機構名義首度公開。儘管尚未公開掛牌,但可以確定的是,國務院扶貧開發領導小組辦公室,將整建制改組為鄉村振興局,並且由原本直屬國務院,改為劃歸農業農村部領導,以加強對三農工作的統籌協調。

在機構改革中,部委合併重組是最常見方式,但基於工作領域與改革路徑導向差異,又分為不同模式。第一種是兩個或多個單位完全合併,啟用新機構名稱,原有單位名義都不復存在,其業務司局往往繼續存在,但是辦公廳、人事、財務、後勤等事務部門則整合為一。

譬如2003年,原對外貿易經濟合作部與原國內貿易局(前身國內貿易部)合併,就是為了適應中國加入世界貿易組織後統一國內、國際兩個市場的需要。其後,人事部、勞動和社會保障部合併為人力資源和社會保障部,國家質檢總局、工商總局、食品藥品監管總局三合一為市場監管總局,文化部、國家旅遊局合併組建文化和旅遊部,中國銀監會、保監會合併為銀保監會,亦是此種模式。

第二種是將原本平行的部門,擇一縮編改隸另一個旗下。這以交通運輸領域最為典型。原有的交通部(主管公路和水運)、民航總局、鐵道部均為正部級,各管一攤,互不隸屬。2008年及2013年,分兩步將後二者降為副部級的民航局、鐵路局,歸由交通部領導,構建起「大交通」格局。扶貧辦雖然是副部級,級別低於農業部,但是此前直屬國務院,此次改組為鄉村振興局並劃歸農業部,亦類似此模式。這些被合併的機構雖然被矮化,但是保留了實體機構,仍具有一定獨立性。

保留名義 加掛牌子

第三種是將乙機構完全併入甲機構,只是保留名義,加掛牌子,以便於開展對外交往等公務活動。國務院僑辦、國家宗教局併入中央統戰部,國務院新聞辦、新聞出版總署併入中宣部,國家公務員局併入中組部,國家行政學院併入中央黨校,均屬於此種模式。

第四種更徹底,甲機構完全兼併乙機構,以大吞小,後者名義牌子不復存在。國務院三峽辦、南水北調辦併入水利部,國家外國專家局併入科技部之後,水利部、科技部只是相應地設立有關司局處理承接事宜,三峽辦、南水北調辦、外國專家局完全撤銷。

第五種相對鬆散,即保留原機構,但明確歸由另一機構領導。被領導機構規模、團隊、級別等保持不變,但是在政策決策、人事任免等重大事項上,皆需接受新的領導。在2018年黨政機構改革中,國家民族事務委員會劃歸統戰部領導,中央機構編制委員會辦公室劃歸中組部領導,它們相比僑辦、公務員局,仍然保有單獨實體,但獨立性大為降低。

當然,有些機構改革則是多種模式的混合品,例如中央黨史研究室、文獻研究室、編譯局三合一組建中央黨史和文獻研究院,同時又保留編譯局牌子,兼具第一種和第三種情況,兼顧不同需求。