縱橫捭闔:單一制國家地方長官

根據《基本法》,特區行政長官具有三重身份:首先他是香港特別行政區的代表,香港特區政府的首長,同時也是中央政府負責香港事務的官員。

中國是一個單一制國家。所謂單一制(Unitary system),是指國家的成立和一切權力源於中央,地方的權力來自於中央的授權。相對應的是聯邦制(Federalism)國家,例如美國。聯邦制國家的組成,是由各個政治實體(共和國、州、邦),把各自的部分權力讓給聯邦政府,共同組成一個國家。

在單一制國家內的各個地方行政區域劃分,由中央按管理需要劃分,地方政府在實際上是中央政府的分支,權力由中央授予。因着這種法理邏輯,在單一制國家當中的地方政府長官,一般均由中央任免。

近年來,世界上一些實行單一制的國家,因着地方化改革,也有推行選舉產生地方長官的制度。例如在法國,在一九八六、二○○三和二○○四年通過相關立法,對地方長官產生辦法進行改革。在這之前,法國各城市,例如巴黎的市長,都是由中央政府任命的。現在,則是由市議會議員互選產生,而市議會是由民選產生的;這有點類似議會制度。

香港並沒有相似的地方化改革。作為單一制國家,中國正在討論當中的一個地方長官如何由當地市民民選產生,這本身已是一項很大的創造;其難度也是可想而知的。今天的衝突,也正產生於單一制國家和選舉產生地方行政長官這之間的矛盾。